Unidad de materia en el plan de desarrollo distrital

Ricardo Téllez Bautista

Abogado Administrativista Unilibre, Especialista en Administración Pública Univalle

Vocablo clave: Teleología: Doctrina centrada en las llamadas causas finales, es decir, los fines del asunto. El concepto apareció en la Antigua Grecia cuando a filósofos como Aristóteles se les ocurrió estudiar a profundidad los asuntos universales, para concluir que se rigen por cuatro causas: una formal que el hombre otorga a algo; una material o sea la composición tangible de la cosa; una eficiente o lo que se provoca con esa cosa, y la final que pregunta ¿para qué sirve o existe esa cosa?

Podemos decir que la Teleología se orienta a estudiar la razón final de la existencia de las cosas. Por eso es fácil entender que la Teleología del Derecho podría ser, por ejemplo, la de ordenar la desobediente conducta de los hombres; y será exitosa en la medida en que los hombres se ajusten al sistema normativo.

Entremos en materia. El proyecto de Acuerdo “PLAN DE DESARROLLO DEL DISTRITO ESPECIAL DEPORTIVO, CULTURAL, TURÍSTICO, EMPRESARIAL Y DE SERVICIOS DE SANTIAGO DE CALI 2020-2023 ¨UNIDOS POR LA VIDA¨”  que inició trámite en el Concejo Municipal, es una herramienta normativa especial de planeación territorial o "expresión suprema de la función de planeación" [i]  que apunta a cumplir los fines esenciales del Estado consignados en el artículo 2° de la Constitución Nacional, que si  queremos conocer cómo lo sueña el Alcalde Ospina, basta leer la exposición de motivos del proyecto que contenido en 44 artículos, 233 páginas y seis anexos.

El tema se sirve en esta columna porque resulta de actualidad. En las primeras de cambio del trámite, los concejales de oposición detectaron nueve artículos que  ´despojan´ al Concejo Municipal de sus funciones al proponer autorizar o facultar a Ospina modificar políticas públicas, reasignar a los responsables primigenios de indicadores de productos en el Plan, negociar el servicio de la deuda, decidir declaraciones de bienes inmuebles de utilidad pública, venta de bienes improductivos, decidir sobre alianzas público privadas, ajustar los estatutos de creación de la EMRU E.I.C.E. y especialmente, la del artículo 35 para reglamentar por su cuenta los artículos 220, 256, 263, 269, 320, 325, 346 y 513 del Acuerdo 373 de 2014, más conocido como el POT. Los concejales declarados en oposición por exigencia de la Ley 1909 de 2018, preparan la artillería jurídica para salvar, sino todas, algunas de las facultades que Ospina necesita para poder impulsar su Plan de Desarrollo con mayor eficiencia y eficacia, en medio de un sorpresivo y difícil cuatrienio de gobernanza.

Uno de los argumentos es la unidad de materia [ii] que deben observar las leyes, ordenanzas, acuerdos municipales y distritales. Milton Castrillón del partido Conservador y Harvy Mosquera de Colombia Justa y Libre, que no son abogados aunque si tienen mucha experiencia política y administrativa, expresaron serias dudas a las reglamentaciones al POT y los ajustes a la EMRU E.I.C.E. Inicialmente parecían tener razón. Pero no.  La unidad de materia en la aprobación de planes de desarrollo tiene un tratamiento distinto, y podemos ir directamente a la Sentencia C-016/16 de la Honorable Corte Constitucional que resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1753 de 2018 o Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

“Esta Corte ha sostenido que en consideración al carácter multitemático de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, el principio de unidad de materia tiene un alcance diverso. De no ser así, dijo la sentencia C-394 de 2012, "la prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la multiplicidad de contenidos que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza."  De otra forma dicho, no es posible, en estricto sentido, identificar una materia o tema dominante dentro del Plan –más allá del tema genérico de la planeación- dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria.

Y no es que no exista dicha unidad. En los Planes de Desarrollo, dada la característica de ser una NORMA MULTITEMATICA, la jurisprudencia impone que exista una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. Esta exigencia de un vínculo estrecho entre los medios y los fines, encuentra fundamento no solo en la necesidad de conferir un contenido preciso a la unidad de materia en un estatuto multitemático como la ley del Plan, sino en el principio de coherencia reconocido en la Ley Orgánica 152 de 1994 al prescribir que los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste (art. 3. Literal m).

Así, la Unidad de Materia estará presente cuando las medidas de naturaleza instrumental [iii]  se encuentren en una relación de conexidad teleológica directa, en este caso, desde las cuatro dimensiones que atraviesan toda la Administración Central y entidades descentralizadas  con 18 líneas estratégicas y 70 programas, que permitan avanzar hacia los indicadores de producto y de bienestar. Aunque suene feo o descontextualizado, aunque en buen sentido jurídico, es algo así como que los fines del Plan de Desarrollo Distrital de Ospina justifican los medios para el cumplimiento del Plan de Desarrollo Distrital de Ospina.

Es por esto que la artillería UNIDAD DE MATERIA es un proyectil espumoso que la misma velocidad con que salió, hará que se esfume.  

[i] Sentencia C-478 de 1992.

[ii] Artículo 158 de la Carta y artículo 148 de la Ley 5 de 1992. Según tales normas todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la ley. Para la generalidad de las leyes dicho criterio exige que entre la materia dominante de la ley y cada una de sus disposiciones exista una conexidad objetiva y razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática.

[iii] Son todos aquellos mecanismos existentes que de una u otra manera sirven o resultan ser instrumentos necesarios o indispensables para impulsar la ejecución del Plan. Sea indistintamente en la parte general o en el plan de inversiones del Plan.